来源：西藏之声
西藏人民议会增修流亡藏人选举条例带来制度变革，如果预选时一人的得票数达到总投票数的60%以上，则不必经过正式选举，可视为当选司政并予正式公布。这是本届司政选举对峙的政治教训所驱动的选举条例修改，但是，会否造成一个立法漏洞，在很低的投票率之下，赢得60%以上选票者应即视同当选，一切合法，却在「政治正当性性基础」上相对薄弱，对于司政和藏人行政中央在整个流亡藏人社区很难说是一个好事。换届选举的参选人各有特色，除了固有的西藏三区地方意识之外，因为海外移民和网路化之故，「负面选举」也势必会影响这次的换届，就是严重程度的高低尚难看出。换届的新司政任期，与达赖喇嘛的高寿、习近平的任期互动影响，其将来角色与功能万不能忽视。
一、西藏人民议会增修流亡藏人选举条例带来制度变革
藏人行政中央选举事务署于今年8月初宣布，根据《流亡藏人宪章》和《流亡藏人选举条例》相关规定，2021年的司政及西藏人民议会议员大选正式开始，2021年大选将选举出「第五任（之前是桑东仁波切、洛桑僧格博士两位，分别都担任两任）」直选产生的藏人行政中央司政和第17届西藏人民议会议员。从今年9月1日开始至10月15日间正式展开2021年藏人行政中央司政和第17 届西藏人民议会议员大选的选民登记工作。依《选举条例》的规定，截至2020年3月31日，所有依法登记的年满18岁（2020年10月31日前年满18岁）选民必须已缴清流亡藏人自愿税费（流亡藏人纳税手册，Green Book）。
具体初选和正式选举日期确定，根据藏人行政中央选举事务署的公告：藏人行政中央司政和第十七届西藏人民议会议员的初选日期定于2021年1月3日，正式选举日期定于2021年4月11日。[1]
关于这次选举，本文除了一些选举制度面的变革之外，目前宣布参选的候选人也有所介绍；其中一些细节，达赖喇嘛西藏宗教基金会达瓦才仁董事长在访谈中也做了一些「内视」的说明。
（一）确立「司政」职称
藏人行政中央（西藏流亡政府）在司政、西藏人民议会（国会）议员选举制度的变革，晚近是至少经过长达五届以上的缓进改革，主要表现在「政教分离」、「权力分立」和「政治甄补（提名候选人）」等方面，有兴趣了解流亡藏人区民主化议题的读者可以参考《流亡中的民主（水牛版）》、《民主在流亡中转型（商顶版） 》和《流亡中的转世（翰芦版）》[2]，这里限于篇幅，只讲最近的选举条例的修正和可能带来的影响。
流亡藏人选举条例[3]于2012年9月26日通过的修正案，比较简单，就是将内阁「首席部长」改成「司政」，该条例第67条第4项，旧的条文原文： 「中央选举委员会对预选产生的候选人进行检核及询问参选意愿（原文「是否请假」）后，将公布不少于两位的首席部长候选人，如果只有一位候选人，其所得选票不少于总投票数的51%，则应视为无竞争对手地当选首席部长并予公布，若得票少于51%，则重新举行选举。」，新的修正为：「中央选举委员会对预选产生的候选人进行检核及询问参选意愿（原文「是否请假」）后，将公布不少于两位的司政候选人，如果只有一位候选人，其所得选票不少于总投票数的51%，则应视为无竞争对手地当选司政并予公布，若得票少于51%，则重新举行选举。」，仅只改动了「司政」这个法定职称。
选举的程序、门槛条件都未更动，只更动了「司政」这个职称。这主要是因为达赖喇嘛从政治上退休，「甘丹颇章」不是一个政教合一的政权，以前称西藏流亡政府的行政首长为「噶伦赤巴」、「首席部长」都有内阁制「总理」的意义。达赖喇嘛不再是政治上的领导人以后，内阁制的国家象征的「虚位元首」职务不复存在，体制本质改向总统制范型靠近，「首席部长（总理、噶伦赤巴）」职称不符现实，故而改称发音近似「司政（掌管政事的人）[4]」的一种藏文（Sikyong）职称，英文则用总统（President）。[5]
（二）预选时一人得票数达到总投票数的60%以上，不必再举行正式选举，视为当选司政
后来，现任司政洛桑僧格有鉴于换届选举的一些纷争，在本届西藏人民议会的第三次会议议程中，由藏人行政中央财政部部长、西藏选举审查委员会主任噶玛益西主导下，向议会提交了流亡藏人选举法修改草案。这次对选举条例进行了系列修改。其中，最值得关注的是，藏人行政中央司政洛桑僧格博士和藏人行政中央宗教与文化部部长噶玛格勒在2016年6月召开的第十六届西藏人民议会第一次会议上提出，藏人社区大选不必分预选与正式选举两个阶段；认为在上一届的大选中出现诸多问题，其滋生处在于预选与正式选举的这一阶段。并认为大选分两个阶段进行，不仅浪费时间和金钱，而且不符合时代潮流和社会需求。
所以，自2016年6月14日西藏选举审查委员会成立以来，委员会广泛收集了海内外流亡藏人各界人士的意见和建议，从而制定该选举法修改草案。最后，第十六届议会第三次会议将审议通过该选举条例修正案。[6]
2018年10月03日的修正案第63条，关于「司政的（消极）资格」，第六项：司政或是部长没有议会三分之二以上议员认为不适任者；第九项：未接受过对西藏人利益有危害之国家所交付的工作、职务、金钱和财务利益。（此条其实没有修正，因以前这条是最后一条，词尾有表示结束的藏文语气，现因新增以下诸项而删除结束语气而已。）；第十项（新增）：不是藏人行政中央的公务员；第十一项（新增）：未违背西藏人民议会制定的选举条例及其他法规；第十二项（新增）：不能是不信赖流亡宪章、从事任何有损于西藏根本事业的行为或与此有直接或间接的关联者。（以上『不是』、『没有』放前面是藏文的格式，翻译中文后，较不合乎台湾一般常用的法制用语和用法。）
同条例第67条，关于「司政的预选和正式选举」，第一项：凡年满18岁的西藏公民要选一名候选人，要尽可能地填写（清楚）姓名、籍贯、现住址、现任职、以往曾任职何处、特殊称号或家族姓等与其他同名同姓者不相混淆的相关资讯；第四项：中央选举委员会根据预选的条例规定，检验是否符合候选人资格、是否无短缺纳税后，查询参选意愿（原文「是否请假」）后，将公布不少于两位的司政候选人，如果只有一位候选人，其所得选票不少于总投票数的51%，则应视为无竞争对手地当选司政并予公布，若得票少于51%，则重新举行选举。但是，如果预选时一人的得票数达到总投票数的60%以上，则不必经过正式选举，可视为当选司政并予正式公布。
二、赢得60%以上选票者当选，却可能在很低的投票率之下产生，欠缺正当性
关于选举条例修正之后会发生什么政治影响？预选的本意是在于流亡藏人社区欠缺有效独立运作的政党，政党提名候选人的政治甄补功能自是无从发挥，所以才用预选这种「人民公推」的方法来找出候选人，但是，司政洛桑僧格寻求连任赢得本届选举的过程中，与边巴才让议长相持不下，选后还引起一场藏人社区都非常关注的诉讼，最终司政虽然败诉，但是边巴才让前议长在「众敬」的藏人政治文化中也很尴尬地没有得到政治上的收益。选举条例修改之后，预选得票超过60%就视同当选；但是，这样存在一个立法漏洞，会不会在很低的投票率之下，虽然赢得60%以上选票者应即视同当选，一切合法，却在「政治正当性性基础」上相对薄弱，对于司政和藏人行政中央在整个流亡藏人社区很难说是一个好事。
若是预选的投票率很低，一旦有人用心去经营在一个投票率很低的选举去取得更多的得票率的话，那其实这选举结果可以「被操作出来」，为什么会这样的改变？
对此，藏人行政中央驻台机构达赖喇嘛西藏宗教基金会达瓦才仁董事长受访时，表达了一些看法。
达瓦才仁：因为以前桑东仁波切选举面临很大的窘境，他当年的预选得票率超过八成，其他人根本选不上，正式选举时就毫无参选意愿了，导致正式选举时候选人竟然只有一位；可是，宪法里面规定说，候选人一定要两个人以上，选举委员会就要去找出第二或第三候选人出来参选、陪选，但结果还是一样，他们只是陪衬，连在政见发表也都公开支持桑东仁波切，当年令人尊敬的图登加措先生公开说他只是陪衬，为的不是个人利益，而是要让选举不要再浪费更多的钱。
后来司政选举，洛桑僧格博士的初选得票率超过一半以上，其他人得票率、得票数都很少，到正式选举后，变成都是司政的票，然后大家就开始归队，也开始操作「宗教认同」、「地域认同」，选得非常分裂。记取教训，为了避免分裂的情况，就出现这样一个条文，如果有人在预选时超过百分之六十，因为预选的时候大家还不知道自己的对手是谁，每一个人都可以变成选手、对手，所以互相之间进行的操作、攻击，在流亡社会之间制造对立分裂的空间会小。
截至目前为止，这次选举已经推出6到7人，康巴里面有三位，卫藏里面也有三位，卫藏里面已经互相吵得一蹋糊涂。然后，前任议长也在竞选，边巴才让在9月2日已经宣布参选。所以说，正式选举时，很多人各拉各的票，就不会有人说你康巴人坏，或安多人坏，或者卫藏人坏；但是，如果只有两个人的话，就很容易会变成是为了骚扰你，就攻击你那个地区，有些人根本不支持你的政见，但因为你的地区，然后就支持你，反过来攻击其他参选人的地区，制造分裂。为了避免分裂，因为流亡者最怕最怕就是分裂，你看到现在流亡者能存续就只有西藏，西藏之所以不分裂就是因为有达赖喇嘛，但还是要靠制度来改变，不让社会之间制造地区或教派的分裂。
再来就是，选出三个以上候选人，这样就不会有明确的分裂。所以，我认为这次选举没有特别强的对手，大家都是差不多的，所以预选的时候肯定谁都过不了，这次正式选举候选人预估就会有三个或三个以上。
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[1]〈CTA-选举事务署宣布2021年流亡藏人大选日程〉，《西藏之页》，下载日期：2020年10月2日，达赖喇嘛西藏宗教基金会达瓦才仁董事长翻译、提供，资料来源：网址。根据《流亡藏人宪章》和《选举法》相关规定，藏人行政中央选举事务署署长旺堆次仁、选举专员德勒旺姆和索朗坚赞，于2020年09月28日召开新闻发布会正式宣布藏人行政中央司政和第十七届西藏人民议会议员选举的日程。
[2]苏嘉宏所著三本印度流亡藏人社区研究专书：《流亡中的「转世」－在「预立遗嘱」与「金瓶掣签」之间摆荡的藏汉关系》（台北：汉芦图书出版有限公司，ISBN：978-986-97634-6-2，2019年07月初版）、《民主在流亡中转型：2011年3月达赖喇嘛声明「退休」与「政教分离」的新噶伦赤巴、藏汉对话和在台流亡藏人政治与社会》（台北：商鼎文化出版公司，ISBN：978-98-614409-6-5，2012年5月出版）、《流亡中的民主─ ─印度流亡藏人的政治与社会》（台北：水牛出版社，ISBN：957-599-782-4，2005年06月，初版）。
[3]常见又被译为「章程」，但因系西藏人民议会所通过者，应为法律；但是，藏文该法之「法律定名」并非使用「法」这个词汇，故以「条例」定名较为适当。章程在台湾较常通用于民间社团之组织规范。
[4]司政语出《尚书‧周书‧吕刑‧4》：「嗟！四方司政、典狱，非尔惟作天牧。」孔传：「司政、典狱，谓诸侯也。」孔颖达疏：「汝四方主政事、典狱讼者。」，《中国哲学书电子化计划》，下载日期：2020年10月8日，资料来源：网址。此一职称之中文翻译相当典雅，足见印度藏人社区的菁英之中文涵养。
[5]详参阅〈藏人行政中央领导人英文称谓由藏文音译「Sikyong」改为意译「president」〉，《西藏之声》，2017年04月29日，下载日期：2020年10月8日，资料来源：网址。
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[6]详参阅〈选举审查委员会制定流亡藏人选举法修改草案〉，《藏人行政中央官方新闻网》，2017年03月20日，下载日期：2020年10月8日，资料来源：网址。
